Die immerwährende bewaffnete Neutralität – Conditio sine qua non des Friedensmodells Schweiz

Neutralität und Milizarmee bedingen sich gegenseitig – Berufsarmeen sind nicht friedensförderlich

von Tobias Salander, Historiker

Wer in der Schweiz die Milizarmee abschaffen will, tut gut daran, sich die Konsequenzen dieses Schritts in all seinen Dimensionen reiflich zu überlegen. Wie stünde es dann um die Neutralität, den einen Pfeiler unseres Staatswesens, welcher doch von 95 Prozent der Bevölkerung befürwortet wird? Hätte unsere Staatsmaxime, die immerwährende bewaffnete Neutralität, dann noch Bestand? Wer die Milizarmee abschaffen will, befürwortet entweder eine Berufsarmee, mithin eine kasernierte Kaste von Söldnern, die ihren Geldgebern hörig sind – oder die Übergabe des Schutzes des Landes an eine fremde Macht oder ein Militärbündnis wie die Nato. Nur: Wo bliebe da die Neutralität? Beim Beitritt zu einem Kriegsbündnis wie der Nato wäre die Neutralität tot, was die Schweizer Bevölkerung partout nicht will. Also bleibt die Frage, ob Neutralität mit einer Berufsarmee vereinbar ist. Mit anderen Worten stellt sich die Frage nach Wesen, Inhalt und Entwicklung der Neutralitätsvorstellung von gestern bis heute. Wer sich damit auseinandersetzt, kann nur zu einem einzigen, eindeutigen Befund kommen: Neutralität und Milizarmee sind siamesische Zwillinge, die sich ohne Hinschied beider Teile nicht trennen lassen – beide bedingen sich gegenseitig.
Zur Herleitung dieses Befundes wurde wie schon beim Artikel über das Milizwesen der Schweiz (vgl. «Zeit-Fragen» Nr. 7 vom 11. Februar) nebst anderem auf das hervorragende Werk des Diplomaten und Historikers Paul Widmer, «Die Schweiz als Sonderfall», zurückgegriffen.

Durch die Jahrhunderte hat sich in der Schweiz ein Staatswesen entwickelt, welches als Friedensmodell weitherum geschätzt wird, verleiht es doch Hoffnung, dass es auch anders ginge: dass Macht nicht immer vor Recht kommen muss, dass ein Leben in Freiheit und Selbstbestimmung möglich ist, dass gerade Kleinstaaten eine zentrale Rolle für die friedliche Verständigung der Völker spielen können. Die vier Säulen, auf denen unser Staatswesen beruht, die direkte Demokratie, der Föderalismus, die Neutralität und die Mehrsprachigkeit bzw. die sprachlich-kulturelle Vielfalt, haben sich im Verlaufe der Geschichte herauskristallisiert, ohne einen zeitgleichen Ursprung geltend zu machen. Die Neutralität ist dabei nicht der älteste, aber auch nicht der jüngste Pfeiler.

1674 – Geburtsstunde der Staatsmaxime Neutralität

Man schrieb das Jahr 1674, als die damalige «Tagsatzung» die Neutralität zum ersten Mal offiziell als Staatsmaxime proklamierte. Allerdings hatte die Neutralität, damals auch unter dem Begriff «Stillesitzen» geläufig, schon seit der Gründung der Eidgenossenschaft eine wichtige Rolle gespielt. Die Niederlage in Marignano von 1515 und die Wirren des 30jährigen Krieges verstärkten dann die Tendenz, sich im Zweifelsfall neutral zu verhalten; zur prinzipiellen Haltung wurde die Neutralität aber erst um 1674. (vgl. Widmer, S. 134) Hier wurde festgelegt, was der weise Einsiedler Niklaus von der Flüe den Miteidgenossen schon früh mitgegeben hatte, als er ihnen riet: «Mischt euch nicht in fremde Händel» und «Macht den Zaun nicht zu weit». Diese Aussagen enthielten den Kern der ständigen Neutralität, die Verpflichtung, selbst keinen Krieg auszulösen und sich auch nicht an einem Krieg von Dritten zu beteiligen.

1815: Neutralität im Interesse der Politik von ganz Europa

1815 wurde die Schweiz am Wiener Kongress als permanent neutraler Staat mit völkerrechtlichem Status anerkannt. Am 20. November 1815 hielten die damaligen Grossmächte fest, «dass die Neutralität und die Unverletzbarkeit der Schweiz sowie ihre Unabhängigkeit von allen äusseren Einflüssen im wahren Interesse der Politik von ganz Europa liegen». (zit. nach Widmer, S. 135) Seither wurde die Neutralität mehrmals völkerrechtlich bekräftigt, so 1920 beim Beitritt zum Völkerbund, 1975 in der KSZE-Schluss­akte von Helsinki und 2002 beim Uno-Beitritt.
1815 hatten sich die Sieger gegen ­Napoleon in der sogenannten «Heiligen Allianz» zusammengeschlossen und verstanden sich als Friedensgaranten für Europa. Einige Stimmen zweifelten deswegen am Nutzen der Schweizer Neutralität, auch im eigenen Land. Charles de Pictet, der die Neutralität für die Schweiz erwirkt hatte, mahnte aber, dass früher oder später wieder Konflikte ausbrechen werden – die Geschichte hat ihm leider recht gegeben –, und die Schweiz war froh, hatte man auf seine mahnende Stimme gehört. Ähnliche, am Sinn der Neutralität zweifelnde Stimmen wurden nach dem Ersten Weltkrieg laut, ebenso nach dem Zweiten und am Ende des Kalten Krieges. Immer geäussert von Leuten, die gerne im Konzert der Sieger mitgespielt hätten, die gerne bei den Grossen auch dabeigewesen wären und dabei vergassen, dass Sieger nie auf duckmäuserisch sich anbiedernde Opportunisten warten – und ihnen gegenüber auch jeden Respekt vermissen lassen. In solchen Situationen zur eigenen Tradition zu stehen, braucht Mut und Zivilcourage und ist selbsternannten Eliten, heute besonders in Akademikerkreisen, oft fremd. Zum Glück war da in der Schweiz die Bevölkerung immer realitätsnäher und blieb der Mahnung eingedenk, die schon die Altvorderen, wenn auch in einer anderen Sprache, ausgesprochen hatten: Sprachen sie von der «Arglist der Zeit», so wäre heute wohl der Begriff «grenzenlose Gier der Plutokraten und Oligarchen» zu verwenden.

Neutralität ist immer gegenläufig zum Mainstream

Neutralität ist eine anspruchsvolle Haltung. Sie bedingt eine gute Allgemeinbildung, gepaart mit Bodenhaftung, und einen scharfen Blick auf die Zeitumstände. Im Frieden muss sie an mögliche Kriege denken, im Krieg an möglichen Frieden. Damit versperrt sie sich Mainstream-Euphorien und ist immer gegenläufig. Das auszuhalten braucht Charakterstärke und Solidarität, aber auch eine klare und realistische Einsicht in die Conditio humana – ohne deswegen in Fatalismus zu verfallen. Im Gegenteil: Der Neutrale versprüht Tatendrang, die Welt mitzugestalten, hin zum Frieden und zur Völkerverständigung. Da gilt es mit anzupacken, für Trübsal oder gar Defaitismus bleibt da keine Zeit.

Neutralität heisst nicht Gesinnungsneutralität

Nun hat der Neutrale nicht nur Rechte, sondern auch eine ganze Reihe von Pflichten – Pflichten, die grossen Machtgebilden nie wirklich in den Kram passen, da sie auf eine Welt jenseits von Machtanmassung und Arroganz verweisen. Die «Rechte und Pflichten der Neutralen» wurden 1907 in den Haager Abkommen und 1949 in den Genfer Konventionen präzisiert. Botschafter Paul ­Widmer fasst wie folgt zusammen: «Der neutrale Staat ist verpflichtet, sich von jeglicher Beteiligung an einem Krieg fernzuhalten. Er darf keine Kriegspartei begünstigen, muss alle neutralitätswidrigen Handlungen von Kriegsparteien auf seinem Hoheitsgebiet abwehren und schliesslich die Kriegsparteien, falls er Waffenlieferungen von Privaten zulässt, gleich behandeln. Diese völkerrechtlichen Regeln gelten nur für den Staat, nicht jedoch für Privatpersonen. So ist der neutrale Staat nicht gehalten, die Wirtschaftsbeziehungen von Privaten zu regulieren. Auch Pressefreiheit oder freie Meinungsäusserung der Bürger sind nicht betroffen: Es gibt keine Gesinnungsneutralität. Selbst der Staat darf sich kritisch über die Kriegführenden äussern. Die Kriegsparteien ihrerseits sind verpflichtet, die Neutralität zu achten und sich jeder Verletzung neutralen Hoheitsgebiets zu enthalten.» (Widmer, S. 142)

Die Pflicht des Neutralen zur adäquaten Verteidigung

Das «Abkommen über die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte» (das sogenannte Haager Neutralitätsabkommen von 1907) besagte insbesondere auch, dass die Neutralen sich verpflichteten, ihre Neutralität militärisch verteidigen zu können – und zu wollen. Um seiner Pflicht zur Selbstverteidigung auch nachzukommen, dürfen die militärischen Kapazitäten des Neutralen aber nicht im luftleeren Raum schweben, sondern müssen einen realen Bezug zur militärischen Stärke allfälliger feindlicher Mächte aufweisen. Denn, so Art. 2 und 5 des Haager Abkommens, der Neutrale ist verpflichtet, Verletzungen seines Territoriums auch «bestrafen» zu können. Dies geht aber nur mit einer glaubwürdigen Armee – eine Berufsarmee wird dies nie und nimmer leisten können, nur schon, weil ein genügend grosses stehendes Heer für einen Kleinstaat, sei er auch noch so begütert, schlicht nicht bezahlbar wäre – abgesehen davon, dass es der Tradition der Schweiz fremd wäre. Kasernierte Söldner, und als nichts anderes tritt ein Berufsheer auf, sind immer ihren Befehlshabern dienstbar und deswegen leicht für neutralitätswidrige Aktionen missbrauchbar. Neutralität mit Berufsarmee ist also ein Widerspruch in sich selbst. Ohne eine zahlenmässig grosse Milizarmee lassen sich die völkerrechtlichen Pflichten des Neutralen nicht erfüllen. Darum muss jeder, der die Milizarmee abschaffen will, offen sagen, dass er damit auch die Neutralität abschaffen will. Ein Vorgang, den aber 95 Prozent der Schweizer Bürger nicht gutheissen wollen. (vgl. ETH-Studie: Sicherheit 2012, aussen- und sicherheits- und verteidigungspolitische Meinungsbildung im Trend.)

Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik

Wie hat sich die Neutralität der Schweiz seit Ende des Kalten Krieges ausgewirkt? Gab es neue Aspekte, die so bisher nicht bekannt waren? Um diese Frage zu beantworten, verweist Botschafter Widmer auf die Unterscheidung von Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik. Neutralitätsrecht umfasst relativ wenig Punkte, die oben schon ausgeführt wurden. Neutralitätspolitik beinhaltet hingegen Vorbedingungen, die der Neutrale im Frieden leistet im Hinblick auf einen möglichen Konflikt. Dabei spielt die Glaubwürdigkeit des Neutralen eine zentrale Rolle. Denn Glaubwürdigkeit ist das einzige Kapital der Neutralität. Und diese muss man sich im Frieden erwerben, um sie im Krieg zu besitzen. Dazu muss die Politik konstant und berechenbar sein. Das ist sie aber nur mit einer starken, glaubwürdigen Miliz-Armee. Mit einer Berufsarmee erwirbt man sich diese Glaubwürdigkeit nicht, da Berufsarmeen immer Einsatzarmeen sind, die nie und nimmer einen Kleinstaat schützen können.

Wankelmütiger Bundesrat – inkonsistente Neutralitätspolitik

Vertrauen verspielte die Schweiz 1996, als der Bundesrat den Beitritt zu der von der Nato ins Leben gerufenen Partnerschaft für den Frieden beschloss – notabene, ohne das Volk zu befragen! Damit, so Widmer, gehört «die neutrale Schweiz in die äussere Umlaufbahn eines militärischen Bündnisses» (Widmer, S. 143).
Vertrauen verspielte die Schweiz auch 1999 anlässlich des Kosovo-Krieges: Der Nato-Krieg gegen Serbien war völkerrechtlich nicht legitimiert, es lag kein Uno-Mandat vor. Doch die Schweizer Diplomatie schwieg zur Völkerrechtsverletzung und brachte im Gegenteil viel Verständnis für den Angriff auf. Später war das EDA unter den ersten bei der Anerkennung von Kosovo – aus bis heute nicht offen deklarierten Gründen.
Anders im Irak-Krieg von 2003: Hier verurteilte die offizielle Schweiz den wiederum völkerrechtswidrigen Angriffskrieg in deutlichen Worten.
Ein solches widersprüchliches Verhalten innerhalb von wenigen Jahren weist keine Konstanz auf und ist für einen neutralen Staat mehr als problematisch.
Auch der Versuch des Bundesrates, im Jahre 2005 ausgediente Schützenpanzer und anderes Rüstungsmaterial in die arabische Welt und nach Pakistan zu verkaufen, war von wenig Fingerspitzengefühl geprägt und liess eine konsistente Neutralitätspolitik der Landesregierung vermissen. Ein Umstand, der dringend korrigiert gehört. Man muss ja die Fehler der Geschichte nicht wiederholen und wieder warten, so wie bis 1938, bevor man zur integralen Neutralität zurückkehrt bzw. zurückkehren darf.

Wir stehen vor unruhigen Zeiten

Wie schon gezeigt, waren die Zweifel an der Neutralität in Nachkriegszeiten immer grösser als im Krieg, auch im Innern der Schweiz. Bei der heutigen Zustimmung von 95 Prozent zeigt sich erneut, dass die Schweizer Bevölkerung die Zeichen der Zeit sehr wohl erkannt hat: Seit 9/11 bezeichnen sich die USA als im Kriegszustand befindlich, die Aufrüstung geht weiter und erreicht astronomische Zahlen – die Staatsverschuldung auch. Das Dollar-Imperium versucht seinen Untergang durch Zerrüttung des Euro hinauszuzögern und fährt seine Armada im Pazifik auf. Derweil kämpft die EU gegen den Zusammenbruch, rüstet die Eurogendfor auf gegen zu erwartende Aufstände der arbeits- und perspektivlosen Jugend des Südens – aber auch die Zentralmacht Deutschland kennt eine Massenverarmung und eine explodierende Staatsverschuldung, die Ungutes erahnen lässt. Die Töne gegenüber der Schweiz werden zusehends schriller und feindlicher. Man erinnert sich an die 30er Jahre des 20. Jahrhunderts, und daran, wie schnell sich die ­politische Landschaft in Zeiten einer Crash-Wirtschaft zum Totalitären verändern kann. In dieser stürmischen Zeit, in der Asien aufsteigt und der Westen in Inkompetenz verharrt, wird die Schweizer Bevölkerung es sich dreimal überlegen, vom bewährten Weg des «Stillestehens» unter Volks-Bewaffnung abzurücken.
Milizsoldaten schiessen weder für fremde Herren noch auf die eigene Bevölkerung
Dass wir im Militär für unsere Sicherheit nicht Randständige, Schulabbrecher oder Strafgefangene brauchen können, wie das in anderen europäischen Ländern mit Berufsarmeen mangels Freiwilliger der Fall ist, darüber besteht Konsens. Dass in wirtschaftlich angespannter Situation nur der Bürger im Waffenrock, der auch im Alltag das Prinzip des Milizwesens lebt, dass nur der Milizsoldat die nötige Sicherheit für ein direktdemokratisches Gemeinwesen gewährleisten kann, versteht sich von selbst. Grund genug, mit den GSoA-Aktivisten das Gespräch zu suchen – denn das können die ehemaligen Armeeabschaffer ja nicht wollen: dass aus kurzsichtigen Überlegungen all das geopfert wird, was auch für sie von Wert ist: ein Zusammenleben in sozialem Frieden, ohne Kastenwesen und Einzelegoismen – eben ein Leben in einer Zivilgesellschaft, friedlich, aber gewappnet. Mit Bürgern im Waffenrock, die sich weder an fremde Herren und Heere vermieten lassen, noch je das Gewehr auf die eigene Bevölkerung richten würden, die sie ja selber repräsentieren. Dinge, zu denen eine kasernierte Berufsarmee ohne mit der Wimper zu zucken in der Lage ist.    •

Literatur: Paul Widmer. Die Schweiz als Sonderfall. Grundlagen. Geschichte. Gestaltung. Zürich 2008. ISBN 978-3-03823-495-1

Die Schweiz ist «ein stummer Zeitzeuge für andere Möglichkeiten staatlicher Existenz».
(Paul Widmer. Die Schweiz als Sonderfall. S. 69)

Differentielle und integrale Neutralität

Aktive Neutralität birgt die Gefahr der Parteinahme

ts. Ein weiterer Aspekt, der in der heutigen Diskussion um die Neutralität und die Miliz­armee eine Rolle spielt, ist die Unterscheidung von aktiver und passiver Neutralität. In der Geschichte hat die Eidgenossenschaft ihre Neutralität fast immer passiv aufgefasst, das heisst, man pflegte das «Stillesitzen» bei Konflikten, man mischte sich nicht ein, fällte keinen Entscheid. Man spricht hier auch von integraler Neutralität.
Bei der aktiven Neutralität fühlt man sich berufen, einen Entscheid zu fällen, gerade weil man neutral ist. Dies ist die Neutralität des Richters. Eine aktive Aussenpolitik in diesem Sinne betrieb von 1887 bis 1892 der Neuenburger Numa Droz, was zur Ansiedlung mehrer internationaler Ämter in der Schweiz führte. Seine Nachfolger im auswärtigen Departement übten wieder Zurückhaltung. Die Bundesräte Felix Calonder und Gustav Ador knüpften an die Aktivitäten von Droz an und führten die Schweiz in den Völkerbund. 1921 stimmte das Stimmvolk dem Beitritt zu. Die Neutralität wurde nun differenziert betrachtet: So einigte man sich im Londoner Abkommen darauf, dass die Schweiz zwar wirtschaftliche Sanktionen mittragen musste, nicht aber militärische Zwangsaktionen. Für diese Differenzierung des Neutralitätsbegriffs bürgerte sich die Bezeichnung «differentielle Neutralität» ein. Erst 1938, ein Jahr vor Kriegsausbruch, durfte die Schweiz wieder zur integralen Neutralität zurückkehren.
Dies blieb so bis Anfang der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts. Der Ausbruch des ersten bzw. besser zweiten Irak-Krieges von 1990/91 wurde von der Schweizer Aussenpolitik mit einer Art von differentiellen Neutralitätspolitik begleitet: So vollzog man die von der Uno über den Irak verhängten Wirtschaftssanktionen autonom nach. Den USA gestattete man die Benutzung des Schweizer Flugraumes, aber nur für humanitäre, nicht für militärische Flüge. Der Beitritt zur Uno von 2002 bekräftigte diese Entwicklung, behielt man doch die Neutralität bei und beteiligte sich nicht an militärischen Zwangsmassnahmen, wohl aber an solchen der internationalen Friedenssicherung.
Die letzten Jahre zeigte sich die Schweiz in zwei Bereichen neutralitäts­politisch äusserst aktiv und geriet mehrmals in den Verdacht der Parteilichkeit. Statt das Recht des Neutralen in Anspruch zu nehmen, zu aussenpolitischen Vorgängen auch zu schweigen, wurden viele Kommentare publiziert. Nicht immer war nachvollziehbar, wieso bei der einen Situation eine Stellungnahme erfolgte, bei einer anderen nicht. So zum Beispiel bei der Anerkennung von Kosovo.
Auch kam es mit dem Beitritt zur Partnerschaft für den Frieden (PfP) in leisen Schritten zu einer Annäherung an die Nato. Wie dieser Vorgang in der muslimischen Welt aufgefasst wird, muss offenbleiben, wird aber den Status der Schweiz als Vermittler nicht gerade begünstigen. Es wäre sicher wünschenswert, wenn die Schweiz gerade in diesen unruhigen Zeiten innerhalb des westlichen Lagers ihre Eigenständigkeit behalten würde. (vgl. Widmer, S. 145ff.)

Wären alle Staaten neutral wie die Schweiz, herrschte Frieden auf der Welt

«Würden tatsächlich alle Staaten nach den gleichen aussenpolitischen Maximen leben wie die Schweiz, dann herrschte Frieden auf der Welt. Deshalb zögert sie, Wesensmerkmale der Eidgenossenschaft einer euphorischen Aufbruchstimmung zu opfern. Das war nach den Napoleonischen Kriegen der Fall, das war nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg so, und auch nach dem Kalten Krieg war es nicht anders. Und jedes Mal wurde sie von einigen Leuten innerhalb und ausserhalb des Landes scheel angeschaut.» (Widmer, S. 75f.)

Die Dankbarkeit des Neutralen: Gute Dienste, karitative Hilfe und Einsatz für das Humanitäre Völkerrecht

ts. Dafür, dass Neutralität im Krieg ein grosses Privileg ist und die Bewohner vor Kriegshandlungen schützt, hat die Schweiz schon früh ihre Dankbarkeit gezeigt: durch politische und humanitäre Handlungen. Auf der politischen Ebene erbringt sie Gute Dienste, auf der humanitären setzt sie sich für das Humanitäre Völkerrecht ein und leistet karitative Hilfe. Dies wird symbolisiert durch die Partnerschaft von Schweizerkreuz und Rotem Kreuz.
Als Depositarstaat der Genfer Konventionen wacht die Schweiz zudem über die Verträge und hat die Pflicht, auf schwere Verstösse aufmerksam zu machen. Diese öffentlichen Äusserungen stellen keinen Verstoss gegen das Neutralitätsprinzip dar; denn Neutralität ist nie Gesinnungsneutralität.