par Marianne Wüthrich
Pour la deuxième fois, les suisses se prononceront sur la loi Covid-19 dans les urnes. Après que le Conseil fédéral eut dû prendre des mesures d’envergure pour endiguer la pandémie et en atténuer les effets en adoptant une législation d’urgence en vertu de l’article 185 de la Constitution fédérale au printemps 2020, le Conseil national et le Conseil des Etats en ont adopté les bases légales nécessaires le 25 septembre 2020. Un référendum a été lancé à ce sujet et, le 13 juin 2021, le peuple a approuvé la loi Covid-19 à environ 60 %. Le 28 novembre, les suisses seront donc convoqués à se prononcer sur les amendements adoptés par le Parlement le 19 mars 2021, qui avaient également fait l’objet d’un référendum. Ce projet de loi révisé a également été déclaré urgent par le Parlement, c’est-à-dire qu’il est entré en vigueur immédiatement (le 20 mars), mais n’est valable que pour une période limitée, en principe seulement jusqu’au 31 décembre 2021, l’article 6a (certificat) étant valable jusqu’au 31 décembre 2022 (brochure officielle de la votation, p. 46). Les points de controverse les plus importants du projet de loi seront relevés ci-dessous.
Comme introduction – afin de ne pas se laisser troubler par les tonalités parfois véhémentes de la campagne référendaire – quelques mots du conseiller fédéral Cassis, chef du Département des affaires étrangères (DFAE) et médecin: «La plupart des pays du monde ont le problème de disposer de trop peu de doses de vaccin pour leurs citoyens. Chez nous, c’est l’inverse. Lorsque j’explique cela à mes homologues, ils ne peuvent pas faire autrement que de secouer la tête. Ils me disent alors: ‹Nous aimerions avoir vos problèmes›, à vous. Il ne faut pas se méprendre: d’un point de vue extérieur, ce qui provoque d’incroyables conflits émotionnels dans notre pays sont principalement des problèmes de luxe. Dans de nombreux pays, les gens meurent parce que les hôpitaux sont en difficulté car ils sont pris d’assaut par des personnes grièvement atteints de Covid-19 ou par manque de vaccins. Et nous nous livrons à des disputes acharnées sur le problème s’il est tenable de montrer un certificat lors de la visite d’un restaurant?» Il faut comprendre que la majorité des peuples du monde entier en restent perplexes»1
Le Parlement donne-t-il
trop de pouvoir au Conseil fédéral?
La dispute est en cours depuis le début de la pandémie. Après tout, en temps de crise, il est essentiel que l’exécutif puisse agir rapidement et à tout moment. Le Parlement ne peut promulguer les lois pertinentes qu’après coup.
Les opposants au référendum s’élèvent contre «l’extension du pouvoir du Conseil fédéral», qui obtiendrait «un contrôle sur l’ensemble de la vie des citoyens» (brochure de votation, p. 35). Ils signifient, entre autres, la disposition suivante du projet de loi:
Art. 1a: «Le Conseil fédéral définit les critères et les valeurs de référence relatifs aux restrictions et aux assouplissements concernant la vie économique et sociale. Il tient compte non seulement de la situation épidémiologique, mais aussi des conséquences économiques et sociales.»
D’un point de vue juridique, quatre professeurs de droit constitutionnel des universités de Zurich et de Bâle ont récemment commenté, dans les colonnes de la «Neue Zürcher Zeitung», la question de savoir si le Parlement peut transférer au Conseil fédéral des compétences législatives d’une telle portée.
Selon Andreas Kley (Université de Zurich), en étendant les compétences du Conseil fédéral en matière de droit d’urgence, le Parlement viole l’article 164 («Toutes les dispositions législatives importantes doivent être édictées sous forme de loi fédérale») et l’article 185, alinéa 3 de la Constitution fédérale (article du droit d’urgence sur lequel le Conseil fédéral peut s’appuyer directement pour édicter des ordonnances en cas de troubles graves de la sécurité intérieure ou extérieure) qui dit: «L’Assemblée fédérale est obligée de rédiger elle-même ces règles. Elle ne peut pas transférer ce travail au Conseil fédéral», déclare Andreas Kley.2
Felix Uhlmann, autre expert en droit constitutionnel à l’Université de Zurich, est d’accord avec son collègue dans la mesure où il décrit la loi Covid-19 «en grande partie [comme] une accumulation d’autorisations» et donc comme «constitutionnellement problématique». Au vu de la situation de crise, Felix Uhlmann ne considère toutefois pas que «ces lacunes [constitutionnelles] sont si graves qu’il faille rejeter l’ensemble de la loi – d’autant plus que cela rendrait la gestion de la pandémie beaucoup plus difficile». Il nous rappelle qu’en ces temps de crise, les impondérables restent élevés. Selon l’art. 1, al. 2bis, du projet, toutes les mesures prises par le Conseil fédéral doivent être proportionnées et évaluées en permanence par le Parlement et le Conseil fédéral.3
Le principe de proportionnalité
en temps de crise
Dans une réponse à Andreas Kley, deux professeurs émérites de droit public, Georg Müller et René Rhinow, rejettent l’argument de l’absence de constitutionnalité. «Le législateur ne viole pas la Constitution lorsqu’il transfère des compétences supplémentaires au Conseil fédéral pour régler certaines questions […] dans une loi qui sert principalement à légaliser les arrêtés d’urgence».4 La loi ne donne pas non plus carte blanche au Conseil fédéral, elle fixe des «principes précis pour l’exercice des compétences transférées au Conseil fédéral». Comme Felix Uhlmann, ils se réfèrent principalement à l’article 1, paragraphe 2bis, et paragraphe3.
Art. 1, par. 2bis: Le Conseil fédéral s’appuie sur les principes de subsidiarité, d’efficacité et de proportionnalité. Dans le cadre de sa stratégie, il veille à ce que la vie économique et sociale soit restreinte le moins possible et le moins longtemps possible; pour ce faire, la Confédération et les cantons devront tout d’abord exploiter toutes les possibilités offertes par les plans de protection, par les stratégies de dépistage et de vaccination et par le traçage des contacts.
Alinéa 3: Il associe les gouvernements cantonaux et les associations faîtières des partenaires sociaux à l’élaboration des mesures qui touchent leurs compétences.
Il importe que les votants soient conscients que la pandémie du Corona n’est pas une promenade du dimanche. La meilleure façon de faire face ensemble à cette situation difficile est que chacun se serre les coudes au meilleur de ses capacités. Bien sûr, l’exécutif ne peut pas faire ce qu’il veut, mais il est susceptible d’agir en temps de crise. Dans ce sens Müller/Rhinow mettent en évidence l’importance d’agir promptement: «Les mesures visant à contenir la pandémie doivent être adaptées fréquemment et rapidement à l’évolution de la situation épidémiologique. Le processus législatif prend trop de temps pour répondre à ces exigences. Le législateur doit donc donner au Conseil fédéral la possibilité de réagir avec souplesse à l’évolution de la situation en décidant des mesures à prendre sous la forme de l’ordonnance.»
Dans le collimateur: le certificat Covid
Le certificat Covid, dont les critères de sécurité et de forme sont réglés dans l’article 6a (preuve de vaccination, de test et de guérison) est le plus combattu par les opposants. Le ton des comités référendaires est donc tranchant: «vaccination obligatoire indirecte», «discrimination», «division de la société», etc. se retrouvent dans le tube de leurs flèches. Le ton émotionnel de la campagne référendaire est également illustré par l’affirmation mensongère selon laquelle la nouvelle disposition sur le système de recherche des contacts (article 3 b) entraînerait une «surveillance numérique complète de tous les citoyens»: «Cela signifierait que les conditions chinoises entreraient en Suisse». (Brochure, p. 34) C’est absurde, car l’utilisation d’une application de recherche de contacts est volontaire.
Dario Meili vient de présenter sa thèse de doctorat sur le thème de la discrimination par le biais de l’obligation de certificat.5 Il souligne que toute inégalité de traitement ne constitue pas une discrimination. Bien que l’exigence du certificat constitue une inégalité de traitement, elle ne constitue pas une discrimination au sens de l’article 8, paragraphe 2, de la Constitution fédérale suisse. Selon l’article 36 de la Constitution fédérale, les restrictions aux droits fondamentaux nécessitent «une base légale» et doivent être «justifiées par un intérêt public ou par la protection des droits fondamentaux de tiers». Ces critères sont remplis dans le cas de l’exigence du certificat. Puisque tout le monde se trouve devant le choix de se faire vacciner ou dépister s’il veut se rendre dans un restaurant, on ne peut pas parler de discrimination, dit Dario Meili. Il n’y a pas d’obligation d’obtenir un certificat pour les services de base (magasins, transports publics), c’est pourquoi il n’y a pas d’obligation contraignante de se faire vacciner. La conclusion du jeune auteur est remarquable: «Les opposants aux certificats qui réclament des droits fondamentaux sans restriction négligent le fait que leur liberté de se déplacer partout sans certificat affecte la liberté des autres.»
Felix Uhlmann, professeur de droit constitutionnel, ne considère pas non plus que l’exigence du certificat soit discriminatoire. «La dispute sur le concept de discrimination obscurcit la vision de la question essentielle: les personnes vaccinées et les personnes guéries présentent moins de danger, elles sont donc traitées différemment. La Constitution n’autorise pas seulement une telle distinction, elle l’exige.» L’obligation d’obtenir un certificat est aussi «certainement la mesure la plus douce par rapport aux fermetures nationales». Enfin, il rappelle «combien il est complexe de rédiger une loi de telle sorte que l’égalité de traitement soit garantie dans tous les cas imaginables. Et lorsque la situation change constamment, c’est particulièrement difficile […]». En revanche, dans le cas de la «règle VG» (pas de certificat pour les personnes testées) qui fait également l’objet de discussions en Suisse, Felix Uhlmann soutient qu’«une telle décision devrait être prise par le législateur».6
Conclusion
Pour nous Suisses se trouvant une fois de plus dans le pot de miel en comparaison avec beaucoup d’autres êtres humains dans le monde, il serait souhaitable de prendre du recul sur nos propres «petits» souhaitset de considérer les préoccupations de nos semblables. Le fait que le désir de liberté de l’individu trouve sa limite dans le bien de la communauté est ancré dans la nature sociale de l’homme. Aujourd’hui, la majorité des lits des unités de soins intensifs sont occupés par des personnes non vaccinées, même si le vaccin peut être livré à domicile par un bus de vaccination. Certains cantons organisent même des soirées de vaccination nocturnes ou vont chercher les gens en taxi – et ceci gratuitement, ce qui veut dire que le service est pris en charge avec l’argent des contribuables. N’est-ce pas dépasser l’absurde? •
1 Gafafer, Tobias; Schäfer, Fabian. «Die Schweiz darf in der Europapolitik nicht noch einmal in die gleiche Falle tappen». Entretien avec le conseiller fédéral Ignazio Cassis. Dans: «Neue Zürcher Zeitung», 9/11/21
2 Kley, Andreas. «Der Bundesrat kann, kann, kann … die Änderung des Covid-19-Gesetzes ist ein weiterhin verfassungswidriges Vorhaben». Commentaire d’invité dans: «Neue Zürich Zeitung» du 20/10/21
3 Gerny, Daniel. Interview avec «le professeur Daniel Uhlmann, spécialiste de droit constitutionnel, à propos du certificat Covid: ‹Das Parlament hätte Leitplanken setzen müssen› dans: «Neue Zürcher Zeitung», 06/11/21
4 Müller, Georg et Rhinow, René. «Das Covid-19-Gesetz ist nicht verfassungswidrig»Commentaire invité, dans: «Neuer Zürcher Zeitung»du 09/11/21
5 Meili, Dario. «Die Covid-Zertifikatspflicht ist nicht diskriminierend». ETH Zürich (https://ethz.ch/de/news-und-veranstaltungen/eth-news/news/2021/09/die-covid-zertifikatspflicht-ist-nicht-diskriminierend.html)
6 Gerny, Daniel. Interview avec «le professeur Daniel Uhlmann, spécialiste de droit constitutionnel, à propos du certificat Covid: ‹Das Parlament hätte Leitplanken setzen müssen› dans: «Neue Zürcher Zeitung», 06/11/21
mw. L’article de loi cité ci-dessous a de quoi nous donner une leçon de fédéralisme. Lorsque les restaurants fermaient à cause de Corona l’hiver passé, de nombreuses personnes travaillant en plein air toute la journée, exposées au froid, au vent et aux intempéries vivaient des moments difficiles. Afin qu’ils puissent passer leur pause de midi au chaud, les aubergistes de nombreuses communes ont collaboré avec les autorités cantonales et municipales pour y remédier. Dans certaines auberges, une cantine avait été installée à l’heure du déjeuner pour ceux travaillant à l’extérieur. En même temps, bien sûr, les aubergistes et leurs employés étaient heureux de cette source impromptue de revenus. Aujourd’hui, le Parlement a repris ce fil conducteur et l’a fixé ainsi dans la loi Covid-19:
Art. 4, paragraphes 3 et 4
3 Le Conseil fédéral garantit que les professionnels du secteur agricole et de la construction ainsi que les artisans et les ouvriers en déplacement professionnel ont la possibilité de se restaurer dans des établissements de restauration malgré la fermeture ordonnée par les autorités. Les conditions en matière de mesures de protection et d’horaires d’ouverture sont les mêmes que celles appliquées pour les cantines des entreprises privées et des institutions publiques.
4 Il garantit que, malgré la fermeture des établissements de restauration ordonnée par les autorités, suffisamment d’installations sanitaires sont à la disposition des conducteurs de camion et que ceux-ci peuvent se restaurer dans des établissements de restauration.
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