Es bleibt dabei: Kleine Gemeinden sind in jeder Beziehung am günstigsten

Rote Zahlen der drei Glarner Grossgemeinden statt vorgegaukelter rosa Visionen

von Dr. iur. Marianne Wüthrich

Sicher erinnern Sie sich: Am 7. Mai 2006 entschied die Glarner Landsgemeinde mit sehr knappem Mehr, die 25 politischen Gemeinden des Kantons zu drei Einheitsgemeinden zu fusionieren. Politische Gemeinden, Schulgemeinden und Tagwen (Bürgergemeinden) wurden in drei Grosspakete zusammengepackt, ohne dass sich die Stimmbürger in den einzelnen Gemeinden dazu äussern konnten.
Wie war es möglich, dass viele Glarner bereit waren, ihre Gemeinden, mit denen sie sich eng verbunden fühlen, aufzulösen? Und was ist von den Versprechungen, mit denen sich einige Politiker zu profilieren suchten, drei Jahre nach der Gründung der neuen Grossgebilde übrig geblieben?
Die Bedeutung gerade der kleineren Gemeinden als Lebensräume mit engem Beziehungsgefüge und segensreichen persönlichen und sozialen Auswirkungen sollte gerade in der heutigen Welt mit ihren grossen wirtschaftlichen und menschlichen Problemen nicht geringgeschätzt werden. Geben wir diesen Grundbaustein der föderalistischen und direktdemokratischen Schweiz, aber auch einer wirtschaftlich leistungsfähigen Schweiz nicht leichtfertig auf.

Seit dem 1. Januar 2011 gibt es nur noch drei Gemeinden im Glarnerland. Unter dem Titel «GL 2011: 3 starke Gemeinden – ein wettbewerbsfähiger Kanton» ist auf der kantonalen Homepage zu lesen: «Der Kanton Glarus hat seine Gemeindestrukturen grundlegend vereinfacht und sich damit für die Herausforderungen der Zukunft gerüstet.»
Inwiefern ein Kanton mit ein paar Grossgemeinden wettbewerbsfähiger sein soll als einer mit 25 Gemeinden, bleibt auch nach jahrelanger Propaganda seitens der Verfechter von Grossregionen, Metropolitanräumen, Naturpärken und ähnlichen künstlichen Gebilden im dunkeln. Aber obwohl derlei plakative Behauptungen in keiner Weise belegt werden konnten, werden sie nach dem Motto «Steter Tropfen höhlt den Stein» weiterhin emsig wiederholt.

Mai 2006: Bevölkerung wird in die Irre geführt

Um die Glarner zu einer Auflösung ihrer Gemeinden zu bewegen, wurde ihnen im Frühling 2006 durch einige betriebsame Politiker regelrecht die Hölle heiss gemacht. So war im damaligen Memorial zu lesen: «Viele Gemeindefinanzen sind in einer prekären Situation. Betrug das Gemeindevermögen im Jahr 2000 noch gegen 24 Millionen Franken, so bestand 2003 eine Schuld von über 6 Millionen Franken.» (Memorial für die Landsgemeinde des Kantons Glarus 2006, S. 130) «Schlanke Strukturen, starke Gemeinden, gesunde Finanzen» sollen es laut Memorial richten. (S. 131)
Gerade die Land- und Bergbevölkerung wird hier mit einem wirksamen Pfeil getroffen, denn wir Schweizer sind es gewohnt, unseren Haushalt in Ordnung zu halten, in den Gemeinden ebenso wie in den Familien. Schulden macht man nur im äussersten Notfall, und dann bezahlt man sie möglichst rasch zurück. In der direkten Demokratie wachen die Bürger darüber, dass die Gemeindebehörden nicht über die Stränge schlagen. Statt bei diesem bewährten und ausgesprochen effizienten System zu bleiben, sitzen heute einige Kantonsregierungen fremdländischen Ideen auf, die zur kleinräumigen Schweiz mit ihrer föderalistischen Struktur wie die Faust aufs Auge passen. Mit finanziellen Verlockungen versuchen sie die Bürger zu ködern, damit diese der Auflösung ihrer Gemeinden zustimmen sollen, schweren Herzens und in der irrigen Hoffnung auf die vorgegaukelte bessere «Effizienz» grösserer Gemeinwesen.
Die Erfahrung hat gezeigt, dass kleine Gemeinwesen in jeder Beziehung am günstigsten sind – menschlich, sozial und finanziell. Damit eine kleine Gemeinde funktioniert, braucht sie einen guten Gemeindeschreiber und viele Bürger, die als Milizler (das heisst in Freiwilligenarbeit) ein Amt in der Gemeindeverwaltung, in einer Kommission oder einer kulturellen oder sozialen Einrichtung des Dorfes übernehmen.
Wer das Milizsystem durch einen bürokratischen Verwaltungsapparat ersetzen will und obendrein behauptet, das sei billiger, der lügt. Die allereinfachste Organisationsstruktur hätte übrigens ein zentraler Einheitsstaat – passen wir auf, dass wir nicht schneller dort landen, als wir wollen!

Gute finanzielle Situation der Glarner Gemeinden vor der Fusion – Ernüchterung nach der Fusion

Tatsache ist: Die finanzielle Lage der Glarner Gemeinden war vor der Fusion weit besser als nachher. So ist im Memorial zur Landsgemeinde 2009 zu lesen, dass sich die finanzielle Situation der 25 Gemeinden zwischen 2003 und 2007 deutlich verbesserte, so dass sie sogar in der Lage waren, die nötigen Investitionen aus eigenen Mitteln zu bezahlen. (vgl. Memorial für die Landsgemeinde des Kantons Glarus 2009, S. 65) Wie viele Städte und Staaten auf der Welt können das schon von sich behaupten?
Und wie sieht es Ende 2013 aus? «Zweieinhalb Jahre nach dem Zusammenschluss der 25 Glarner Gemeinden zu drei Grossgemeinden zeigt sich: Einsparungen haben sich nicht eingestellt, sondern rote Zahlen.» («Tages-Anzeiger» vom 3.9.2013)
«Die Glarner Bevölkerung verliert zunehmend ihr Vertrauen in die Politik. Viele Leute sind verunsichert und besorgt. […] Die neuen Gemeindestrukturen bringen (noch) längst nicht die erhofften finanziellen Vorteile, welche dem Volk versprochen wurden. Die Reorganisation kostet enorm Kraft, Zeit und Geld.» (Fridolin, 17.10.2013)
Wie hatte doch Landrat und Kommissionspräsident Martin Landolt an der Landsgemeinde 2006 gesagt? «Die Gemeindestrukturreform stellt Weichen für eine Zukunft mit einfacheren Strukturen, effizienteren Abläufen und finanziellen Ersparnissen. […] Die Berechnungen des Einsparpotentials sind nachvollziehbar, während ihre Bezweiflung nur behauptet wird.» (Protokoll der Landsgemeinde vom 7. Mai 2006, S. 18)
So, so … Natürlich weiss jeder Glarner, jeder Walliser und jeder Schaffhauser, dass die einfachsten Strukturen, die effizientesten Abläufe und die günstigsten Kosten in den kleinen Gemeinden anzutreffen sind. Ein Gemeindepräsident, der sein Mandat als Milizler für ein paar tausend Franken im Jahr ausübt, neben seinem 80%-Job in der Privatwirtschaft oder neben der Führung seines eigenen Kleinbetriebes oder eine Steuerverwalterin, die ihr Büro in ihrem Privathaus hat und der Gemeinde als Spesen nur die Mietkosten für das Zimmer berechnet (Originalzitat: «Einen Computer brauche ich ja sowieso») – das soll einmal eine «professionelle» Verwaltung nachmachen!
Und wie es der gesunde Menschenverstand vorausgesehen hat, so kam es auch im Glarnerland heraus: Heute ist vom «Einspar­potential» der Grossfusion nichts zu bemerken, sondern das Gegenteil ist der Fall.

Milchbüechlirechnung der kantonalen Behörden

Tatsächlich befanden sich die Finanzen des Kantons zur Zeit der Landsgemeinde von 2006 in weit weniger gutem Zustand als diejenigen der Gemeinden. (Memorial 2009, S. 65). In dieser Situation kamen die Fusionsideen – eingeträufelt aus Bundesbern, gespeist aus fremden Landen und ausgearbeitet durch Heerscharen von Beratungsfirmen, die sich mit der Fusionitis einen goldenen Daumen verdienen – der Glarner Regierung und dem Landrat (Parlament) gerade recht.
Folgendermassen sah die Milchbüechlirechnung aus: Einige Grossgemeinden (sieben? zehn? drei? oder gar nur eine?) sollten vorab die Finanzen des Kantons richten: Dank mehr «Effizienz» und «Synergien» wären die Gemeinden so gut dran, dass sie die zu erwartende Zunahme der Bildungs- und Gesundheitskosten durch eigene Kraft aufbringen und dadurch die kantonale Steuerkasse entlasten könnten: «Die Gemeindestrukturreform dürfte die finanzielle Situation ab 2011 nochmals deutlich verbessern. […] Dazu kommen Effizienzgewinnne, die sich bei konsequenter Nutzung des Spar­potentials durch die Strukturreform ergeben.» (Memorial 2009, S. 66) Diese erfreuliche Zukunftsvision liess sich der Kanton vorerst einmal etwas kosten: 16 bis 18 Millionen Franken aus der kantonalen Steuerkasse plus die Übernahme der Schulden der Gemeinden. (Memorial 2009, S. 66) Dieses Geld will der Kanton natürlich in den Jahren nach der Fusion wieder hereinbringen.
Und was tut nun der Kanton Glarus im Jahre 2009 – ausgerechnet im Jahr nach dem wirtschaftlichen Supergau beim Grossen Bruder ennet dem Atlantik und den dadurch hervorgerufenen nicht minder schweren Nachbeben in den meisten europäischen Ländern? Er senkt die Steuern, damit der Kanton Glarus im interkantonalen Steuerwettbewerb angeblich mithalten können soll! (Memorial, S. 66/67) Wohlhabende Privatpersonen und Unternehmungen würden dann ihre Zelte im Glarnerland aufschlagen und die kantonalen und kommunalen Steuerkassen wieder füllen …
Die Landsgemeinde 2009 stimmte der kantonalen Steuersenkung zu – war wohl jedem Bürger, der seine Hand hob, klar, dass im Gegenzug die künftigen Grossgemeinden ihre Gemeindesteuern würden erhöhen müssen? «Gemäss dem per 2011 geplanten neuen Finanzausgleich werden die Gemeinden ihre Steuern, die sie für ihre Aufgabenerfüllung benötigen, selber festlegen. Dies stärkt ihre Autonomie und erlaubt es dem Kanton, seine Steuern zu senken, während die Gemeinden die ihren in etwa gleichem Umfang erhöhen müssen.» (Memorial 2009, S. 67; Hervorhebung d. V.)
Im Klartext: Die sogenannte «Stärkung der Gemeindeautonomie» der neuen Grossgemeinden besteht darin, dass sie vom Kanton neue Aufgaben aufgebürdet bekommen, die natürlich etwas kosten. Die Steuern, die die Einwohner durch die Steuersenkung im Kanton sparen, müssen sie dafür in ihren Gemeinden hinblättern. Beziehungsweise einiges mehr, denn das behauptete Sparpotential der Gemeindefusionen ist nichts als Schall und Rauch.

Fazit nach drei Jahren Grossgemeinden: Rote Zahlen statt rosa Visionen

Und genauso kam es heraus: Im Dezember 2013 musste die Glarner Regierung feststellen: Die Steuersenkung von 2009 hat den Gemeinden im Jahr 2012 10 Millionen Franken weniger Steuergelder beschert. Zudem muss­ten sie auf Grund neuer kantonaler Gesetze zusätzliche Kosten für Bildung und Pflegeleistungen in der Höhe von 8,5 Millionen übernehmen, was zu einem grossen Defizit der drei Gemeinden führte: «Die Mindersteuereinnahmen und die neuen Mehrkosten sind höher als die Einsparungen durch die Gemeindestrukturreform.» (Gemeindefinanzrating 2012, Beibrief von Landesstatthalter Marianne Dürst Benedetti an den Regierungsrat vom 11. Dezember 2013, S. 5)
Und was hat das Glarner Volkswirtschaftsdepartement den überschuldeten Grossgemeinden anzubieten? «Auf die Glarner Gemeinden warten in den kommenden Jahren anspruchsvolle finanzpolitische Herausforderungen. Es gilt dabei den Spagat zu schaffen, einen mittelfristig ausgeglichenen Haushalt zu erzielen, um den Vermögensabbau zu stoppen und gleichzeitig den Handlungsspielraum für zukunftsgerichtete Investitionen zu sichern, ohne dabei die Steuern stark zu erhöhen, den Service public zu reduzieren oder den Unterhalt der Infrastruktur zu vernachlässigen. Es liegt in der Eigenverantwortung jeder einzelnen Gemeinde, ob sie die Einnahmen (Steuern) oder/und die Ausgaben anpassen will.» (Gemeindefinanzrating 2012, S. 5; Hervorhebung d.V. )
Jetzt wissen wir wenigstens, wie die Gemeindeautonomie durch Fusionen «gestärkt» wird: Zum einen verlieren die aufgelösten Gemeinden ihre Autonomie, indem sie aufhören zu existieren. Zum anderen müssen die fusionierten Grossgemeinden dann den «Spagat» schaffen zwischen entgegengesetzten Zielen und geniessen die grossartige Freiheit zu entscheiden, um wieviel sie ihre Gemeindesteuern hinauf- und ihren Service public hinunterfahren wollen.
Dazu hätten sie nicht fusionieren müssen!    •

mw. «Ein Projekt zur Gemeindefusion ohne Informationsbeschaffung, Strategieentwicklung und -umsetzung sowie ohne Controlling ist heutzutage nur schwer vorstellbar.» («Strategisches Management und direkte Demokratie» von Urs Bieri, Geschäftsleitungsmitglied des Forschungsinstituts gfs Bern, in: Schweizer Gemeinde 12/2010). Und bedauernd fährt gfs-Mann Bieri fort: «Allerdings sind dem Strategischen Management gerade in Gemeindereformen Grenzen gesetzt. Denn im Gegensatz zur klaren Entscheidhierachie auf Unternehmens­ebene gibt es in der politischen Entscheidfindung eine wichtige intervenierende Variable: die Stimmberechtigten als schluss­endliche Entscheidinstanz.» Deshalb müsse man diese «intervenierende Variable», nämlich das Stimmvolk, rechtzeitig bearbeiten, damit es dann am Schluss «richtig» abstimmt. Denn: Die Volksabstimmung finde erst «am Schluss der Entscheidfindung» [nämlich der Managementplaner und Behörden, d. V.] statt «und damit eigentlich zu spät»(!!). «Auch wenn dieser Zustand aus direktdemokratischer Sicht absolut legitim ist, erscheint er aus Sicht eines effizienten strategischen Managements unbefriedigend.» Derart outet sich Herr Bieri vom gfs-Forschungsinstitut, das mit unseren Steuergeldern und SRF-Zwangsgebühren sogenannte Abstimmungsumfragen am Laufmeter produziert und damit die Meinungsbildung der Stimmbürger beeinflusst. Allerdings fällt das Abstimmungsresultat trotzdem oft «unbefriedigend» aus, nämlich nicht gemäss Prophezeiung des gfs …

mw. Die Eidgenossenschaft besteht aus 26 gleichberechtigten und gleichwertigen Kantonen und Halbkantonen, diese umfassen heute noch etwa 2600 Gemeinden. Die Kleinheit eines Kantons und seiner Gemeinden als Standortschwäche zu beklagen, ist unwürdig und stammt sicher nicht aus der einheimischen Küche. In der Schweiz gibt es vom ganz kleinen Kanton Appenzell-Innerrhoden bis zum Millionen-Einwohner-Kanton Zürich alle Grössen, und jeder Kanton hat seine Daseinsberechtigung. Gerade wegen ihrer kleinräumigen Struktur und der engen direktdemokratischen Kontrolle in Kantonen und Gemeinden hat sich die Schweiz zu einem der wohlhabendsten Länder der Welt entwickelt. Gewerbe und Industrie haben sich in der Schweiz seit jeher eben gerade nicht nur in den Städten niedergelassen, sondern quer durch das ganze Land.
Jede einzelne Schweizer Gemeinde hat sich im Lauf der Jahrhunderte nach dem genossenschaftlichen Prinzip entwickelt und sich dabei für die Aufgaben, welche ihre Kräfte überstiegen, natürlicherweise mit den Nachbargemeinden zusammengetan. In Zweckverbänden führen zum Beispiel zwei Gemeinden zusammen die Feuerwehr, vier Dörfer haben ein gemeinsames Oberstufenschulhaus. Für sehr grosse Projekte wie eine Kehrichtentsorgungsanlage oder ein Spital schliessen sich kleinere Gemeinden oft einer Einrichtung der nächsten Stadt an und tragen sie nach ihren Kräften mit. Das funktioniert im ganzen Land sehr gut.

mw. Warum sollen kleinere und grössere, finanzschwächere und -stärkere Gemeinden, Städte und ländliche Gebiete nicht nebeneinander existieren können, wie das im erfolgreichen Modell Schweiz seit Jahrhunderten gepflegt worden ist?
Der Finanzausgleich, das heisst die Unterstützung der einen Gemeinden, der einen Kantone durch die anderen ist ein Ausdruck der föderalistischen Gesinnung, des Genossenschaftsgedankens in unserem Land.
Es entspricht dem Gemeinsinn der Menschen, ihren notleidenden Nachbarn beizustehen, ebenso der Nachbargemeinde, der es weniger gut geht. Derselben Gesinnung entspringt der Wille zu helfen weit über die Landesgrenzen hinaus, wie er im IKRK zum Ausdruck kommt. Auf diesem Fundament ist die Schweiz, sind die Kantone und Gemeinden zum Blühen gekommen.

mw. Das Milizprinzip ist Teil des Zusammenlebens und mit ein Grund, warum die Menschen in ihrer Gemeinde verwurzelt sind. Hier weiss jede aktive Bürgerin und jeder aktive Bürger, dass sie gebraucht werden, dass ihr persönlicher Beitrag für die Gemeinde wichtig ist. Warum nicht die Menschen für die wertvolle Milizarbeit motivieren, statt den kleinen Gemeinden ihr Lebensrecht absprechen?
Deshalb greifen die beiden Hauptargumente der Befürworter von Gemeindefusionen – die kleineren Gemeinden seien finanziell und personell überfordert – zu kurz. Einer der früheren Gemeindepräsidenten im Glarnerland:
«In X sind im Moment alle Ämter besetzt, wir haben bisher immer für alle Körperschaften jemanden gefunden, der sich zur Verfügung gestellt hat, für den Schulrat, den Gemeinderat, die Fürsorge, auch für die Vormundschaftsbehörde, obwohl dies ein sehr schwieriges Amt ist und wir deshalb auch nicht leicht jemanden gefunden haben. Die Bevölkerung von X hat übrigens in den letzten 20 Jahren um über 40% zugenommen, von etwa 330 auf rund 500 Einwohner, dank aktivem Wohnmarketing der Gemeindebehörden. Wenn bei uns im Dorf ein Haus längere Zeit leer steht, reden wir mit den Besitzern und raten ihnen, das Haus zu verkaufen. Die Gemeinde hat schon mehrmals Häuser selbst erworben und an Neuzuzüger verkauft. In einer Grossgemeinde wäre dies nicht mehr möglich, weil die lokalen Kenntnisse fehlten.
Finanziell geht es der Gemeinde X gut, vor allem weil uns die Patenschaft für Berggemeinden immer wieder bei grösseren Investitionen unterstützt hat. Wir konnten in weiten Teilen eine grosse Solidarität feststellen, die leider heute am Abbröckeln ist. Die Solidarität der Patenschaft hat mir immer wieder Kraft gegeben, mein Amt auszuüben. Es wäre die Pflicht des Kantons, die Hilfe zur Selbsthilfe, die von der Patenschaft für die Gemeinden geleistet wird, zu unterstützen.»
Glaubt irgend jemand im Ernst, die «professionelle» Verwaltung einer Grossgemeinde würde das auch so hinkriegen, wie die Bürger mit ihrem Gemeinderat zusammen in bündiger Zusammenarbeit es vormachen?

mw. Wenn es stimmen würde, dass grosse Gemeinwesen dank grösserem «Synergiepotential» ihren Haushalt besser im Griff haben als kleine:
– Warum haben dann Städte wie Zürich, Basel, Genf oder Bern so immense
Schulden?
– Warum haben sich die Schulden des Bundes in den letzten Jahrzehnten
verdreifacht, die der Kantone verdoppelt, während die Schulden der Schweizer Gemeinden im selben Zeitraum lediglich um 30 Prozent gestiegen sind?